关于县市应建立乡镇政府审计

本文将从政府机构改革之机,建立乡镇政府审计更具必要性、迫切性，建立适应社会主义市场经济需要的乡镇政府审计两个方面阐述政府审计。

【摘　要】政府机构改革之机,建立乡镇政府审计更具有必要性、迫切性。为此,乡镇政府审计要有法律法规依据。要建立独立的乡镇审计所(或办公室),受县市审计机关和乡镇政府领导,审计业务以审计机关为主。要确定职责范围,授予必要权限。

“三年之内完成政府机构的改革”,乡镇政府作为基层组织,也应在机构改革中得到健全发展。建立乡镇政府审计,是政府机构改革的重要内容之一。

一、 政府机构改革之机,建立乡镇政府审计更具必要性、迫切性

(一)建立乡镇政府审计的必要性

1. 是适应社会主义市场经济的客观要求。社会主义市场经济要求政府必须转变职能,加强监督和服务。乡镇政府不具备税收和信用调节的功能,必须通过审计监督,规范乡镇经济行为,最大限度地促进乡镇经济的健康有序发展。同时对财政监督和政府服务之经济行为实施再监督手段,将原实施直接管理的部门合并,为乡镇政府审计机构,达到了精简的目的。这是建立乡镇政府审计的必要性之一。

2. 从乡镇经济规模来说,建立乡镇政府审计具备必要性。经济发达地区的乡镇经济总量具有举足轻重的地位,以某市为例,1998年全部乡镇国内生产总值108亿元,占全市的83.7%;全市乡镇工业销售收入总额382.34亿元,占全市工业企业的93.26%;如此规模的乡镇经济,形成了社会化大生产的经营体系,乡镇政府的资产增值保值、控股参股、经济利益的分配关系,国家、集体、个人三者经济关系等,日趋复杂,很有必要完善与其发展趋势相适应的审计监督制度。从乡镇财政资金来说,1998年全市各乡镇完成财政收入5.24亿元,占全市财政总收入的72.56%,比1986年增长5倍多;乡镇财政可用资金4.1亿元,比1986年增长近15倍;最多的一个乡镇可用资金达到6435万元,最少的也是500万元以上,预算内外支出最多的一个乡镇达4000万元,最少的也在750万元以上。可以这样说,相当部分的镇财政收入规模已相当或超过一些经济不发达的县(区),对这些财政资金的征收、管理、监督已十分必要。

3. 从乡镇财政体制改革来说,乡镇政府审计十分必要。近几年,县市政府对乡镇财政体制不断进行改革,一般县市对乡镇实行“划分收支种类,确定收支基数,超收分成,超支自负”的乡镇财政包干体制,对小城镇综合改革试点镇实行“核定收支基数,逐年递增包干,超收(留地方部份)全留”和“划分收入种类,以税种确定分成比例,收入超基数部分提高分成比例,不足赔补”的财政管理体制,并设立镇级金库,有一镇改财政所为财政局,这在财政体制上和乡镇机构上具有了县市级财政的功能,并且,乡镇政府对财政资金的调控权、自主权越来越大,乡镇财政的管理权限有了较大幅度的加大,因此,乡镇财政象县市财政那样,需要审计监督。

4. 开展乡镇政府审计是优化审计整体功能的需要。我国的审计体系由国家审计、社会审计和单位内部审计组成,三者在发展过程中,各自形成了相对固定的服务对象,但是县(市)级审计机关由于《审计法》所赋予国家审计职责的局限性和本身精力的不足,社会审计作为中介机构需要受委托进行审计,单位企业内部审计也仅限于本身,不可能应付日益发展的乡镇经济,所以乡镇经济成了审计监督的空白点,建立乡镇政府审计使审计监督可覆盖全部经济领域,从而发挥审计整体功能。开展乡镇政府审计还可以进一步完善人民代表大会制度,使乡镇一级人民代表大会也可通过听取乡镇政府审计的工作汇报,来监督乡镇财政管理。

(二)乡镇政府审计建立的迫切性

1. 乡镇财政收支严重不合规迫切需要审计监督。有的乡镇存在乱收费、乱罚款现象,通过收支挂帐、虚列收支、以收抵支等任意调节决算收支,大量应收财政资金未能及时收取,有的分散于乡镇各部门、办事处及下属事业单位,有的将财政收入转移搞“小金库”。乡镇无依据和超标准发放奖金补贴,名目杂、形式多、额度高、渠道乱;有的乡镇支出超预算、支出超进度,招待费、通讯费等费用开支失控。这些问题,由于缺乏监督,长期屡禁不止。

2. 乡镇财政管理混乱迫切需要审计监督。一是现金管理不规范,多数乡镇对现金管理不严,存在大额支付、白条支付、白条抵库、大额库存和现金短缺等现象。二是建设工程管理不规范,部分乡镇的竣工决算未经审核,擅自办理结算;白条支付工程款大,有的暂付直接列支出,造成国家税收大量流失;基建财务核算分散于各部门,导致资金管理失控。三是固定资产管理不规范,一些乡镇的固定资产帐外保管,不入帐或未设明细帐情况比较普遍。四是投资管理不规范,有的投资无协议,大部分乡镇投资无收益,有的投资本金也难以收回。五是会计核算不规范,有一镇两年的财政收支未全部记帐,部分凭证遗失;有的乡镇收入不入帐,有的乡镇下属部门记帐不及时,有的会计帐与出纳帐长期未核对。通过乡镇政府的审计监督使之不断规范。

3. 村级财务失控迫切需要审计监督。由于缺乏日常的审计监督,村干部挪用、私分和贪污村级收入时有发生;因该收不收、分配不公及财务管理不清,村民上访案件不断;对村级集体经济和村级财产、资金管理不善,资产大量流失,村级财源日趋枯竭。

(三)乡镇政府审计现状

一般乡镇政府审计初创于八十年代末九十年代初,随着我国经济体制由计划经济向市场经济转变,部分乡镇赋予工办或农办新的职能,配备有一定专业水平的财会人员,代表乡镇政府进行乡镇企业年终分配、镇村集体资金产清理和财务互查等。随着改革的深化,政企分开、两权分离,为加强经济监督的需要,乡镇政府审计有了较快发展。据有关资料和实地考察,全国相当一些省市的乡镇政府明确规定了审计的职责,建立了审计所、审计站、审计办等形式的审计机构。如宁波市90%的乡镇建立了各种形式的乡镇审计机构。审计工作已渗透至经济的各个方面并发挥了较大作用。

但乡镇政府审计仍存在许多问题。主要有:乡镇政府审计缺少法律法规依据和相应的政策制度,国家对乡镇政府审计没有统一的制度规定,一些县、市虽制定了适用于本地的办法、措施,因刚性不足,缺乏力度;体制不清,机构人员没有到位,乡镇审计人员兼职多,专职少,无法开展经常性审计,所以,审计工作不规范,质量不高,县、市审计机关指导和业务培训也有许多困难。乡镇没有统一部署,乡镇审计工作缺乏主动性,由于未落实人员编制和经费等,有的审计机构形同虚设,一般是政府交办,突击性开展工作,以处理遗留问题为主。审计执法力度也不够,由于权限不“硬”、兼职多,严格审计执法难度大,审计人员也缺乏主动性和责任性。根据乡镇政府审计现状,由于对乡镇政府审计缺乏足够的认识,在这次乡镇政府机构改革中,乡镇政府审计面临削弱、甚至被撤销的境地。

二、 建立适应社会主义市场经济需要的乡镇政府审计

综上所述,乡镇政府有必要并急需建立具有独立审计监督权的政府审计,使之成为乡镇地方行政区域的高层次监督,发挥审计的预防、监督和威慑作用,促进乡镇经济规范有序发展,乡镇经济纳入法制经济的轨道。那么,如何建立适应社会主义市场经济的乡镇政府审计?

(一) 乡镇政府审计要有法律法规依据。国家、审计署、省、计划单列市政府、人大根据“三有利”原则,对乡镇政府审计的建立、机构人员、职责、权限和法律责任等作出明确的规定,使之依法开展审计工作。

(二) 建立独立的乡镇审计所(或办公室),受县、市审计机关和乡镇政府领导,审计业务以审计机关为主。审计人员一般根据乡镇经济总量,定编3-5人,并要具有与从事工作相适应的专业能力,经费由乡镇财政保证,县市财政给予适当补助。

(三)确定职责范围,授予必要权限。审计职责为:审计乡镇本级预算执行情况和预算外资金;审计乡镇政府投资建设项目和集体经济组织的建设项目;审计乡镇党委管辖干部和乡镇企事业单位及村级负责人的经济责任;审计本级政府各部门的财政财务收支、村级财务、乡镇、村办集体经济组织的经济活动;受上级审计机关和有关单位委托或授权,审计上级部门乡镇派出机构、国有企事业单位;围绕有关乡镇财政资金及热点问题开展审计调查;乡镇领导交办项目。乡镇政府审计的权限参照审计法规定的国家审计权限。

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