个税改革启动：淡化起征点减少税率层级

国务院将召开常务会议，对提高个税起征点问题进行讨论。中国新一轮个税改革或将由此启动。

国务院总理温家宝2月27日在与网民交流时表示，提高个税起征点已经被列入国务院的议事日程，本周三国务院常务会议将对此事项进行讨论。

温家宝表示，国务院讨论决定以后，将报全国人大批准。这条措施出来以后，会使整个中低收入的工薪阶层受益。“这是我们今年给老百姓办的第一件实事。”温家宝说。

财新网昨日援引全国人大有关人士的话报道称，由于议程已定，个税改革在“两会”期间审议可能来不及，将在“两会”之后再讨论。

除提高个税起征点之外，涉及更多内容的综合性个税改革也被提上日程。早报记者了解到，“十二五”期间，中国个税改革将从当前的分类所得税制转向综合与分类相结合的个人所得税制。减少税率层级、扩大级差间距，将成为今后改革的内容。

同时，工资薪金所得费用扣除范围的扩大问题，也被广泛讨论，有建议指出，除了当前的综合性扣除外，还应增加赡养老人、子女教育支出等专项扣除。不过，新华社2月27日的报道称，国家发改委在《发展改革委关于落实全国人大常委会对国民经济和社会发展计划执行情况报告审议意见的报告》中提出，目前在个人所得税政策中考虑纳税人实际负担人口因素的条件不成熟。

综合与分类相结合

近年来，国内CPI(居民消费价格指数)的不断攀升使工资的实际购买力水平下降。提高个税免征额，被认为是增加居民收入最直接、有效的手段。

目前，中国实行分类所得税制，11类个人所得应纳税，包括工资薪金所得，个体工商户的生产、经营所得，对企事业单位的承包经营、承租经营所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得，经国务院财政部门确定征税的其他所得等。

其中对工资薪金所得实行的是9级超额累进制，对个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得实行5级超额累进制，对其余8种所得按次征税，税率为20%.

一直以来，工资薪金所得费用扣除标准都是个人所得税改革的重点。2006年1月1日，该标准从800元调整到1600元，2008年3月1日，再提高到2000元。眼下，调高此标准的呼声不断，3000元、5000元的建议被频频提及，甚至有人建议将该标准提高到8000元。

可查资料显示，财政部曾表示，个税起征点的基本原则是要保证居民的基本生活不受影响，即将居民基本生活费用在税前予以扣除。按照这一原则，2010年全国城镇职工人均负担消费支出是2211.5元/月，已超出2000元的费用扣除标准。

不过，在中国法学会财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文看来，个人所得税法的改革，不仅仅是费用扣除标准的问题，而是综合性的改革。“个人所得税法改革的核心是从分类向综合与分类混合型转轨。”

刘剑文曾担纲全国人大财经委委托项目《中华人民共和国税收基本法》起草组组长，2005年9月，在全国人大及其常委会个人所得税法修订听证会上，提出“1600元的费用减除标准、减除标准全国统一”的主张，被《个人所得税法修正案》采纳。

据透露，2月15日，全国人大常委会法制工作委员会召集专家、学者，举行了关于个人所得税法修改的座谈会。“国家在‘十二五’规划建议中已经提到了修改个人所得税法。今年全国人大常委会的立法规划中，也把个人所得税法的修改列为其中之一。”刘剑文说。

可查资料显示，早在2000年，中国在制定“第十个五年计划”时，就确定了“从分类向综合征收推进”的个税改革目标。但受制于国内税收征管水平、个人财富透明状况等多重因素制约，个税综合征收改革步履迟缓。

多数学者认为，随着中国居民收入来源的日益多元化，分类所得税制不能涵盖所有，类别之外，遗漏在所难免，无法体现税负公平。具体来说，分类所得税制不能从整体上衡量纳税人的税收负担能力，容易造成纳税人的税负不公平;此外，可能导致所得来源多且综合收入高的纳税人缴税很少，与社会公平相悖。

而综合所得税，是对纳税人个人的各种应税所得，比如工薪收入、利息、股息、财产所得等综合征收。这种税制多采用累进税率，并以申报法征收。其优点是能够量能课税，公平税负。但这种税制需要纳税人纳税意识强、服从程度高，征收机关征管手段先进、工作效率高。

中国主张推进的是综合与分类相结合的所得税制。刘剑文认为，应当将工薪所得、劳务所得等放入综合所得中;而有些个人所得还是要保留在分类所得中，如利息、股息、红利等具有特殊性的收入所得。

金融行业

《2011年行业雇佣市场与薪酬分析研究报告》显示，2011年金融业的薪资涨幅预期是15%，比2010年同期的调研数据有所上升。连续两年的调研数据显示，金融业的薪资涨幅预期都位于前列，并持续上涨。通观2010年全年，金融行业整体雇佣市场旺盛，市场新增职位机会有显著增长，公司为了有效保留人才，提高薪酬增长幅度也在情理之中。

调研中，金融业73%的被访企业表明将在2011年增加雇佣量，比2010年初有上涨趋势。其中，基金和证券领域2011年人才需求的重点在基金经理人、A股研究员、债券投资、股票投资、风险控制、产品研究、渠道销售等岗位。另外随着外资券商不断在中国设立研究机构，2011年券商机构的研究和投资型人才引进需求也十分旺盛。

物流行业

2010年物流及运输行业销售收入有较大幅度的提升，因此，在某人力资源咨询公司有关该行业薪酬调查中，参与公司普遍看好2011年员工薪酬增长。

数据显示，2010年物流及运输行业中有15.7%的公司选择冻结薪酬增长，行业整体实际调薪比例为5.1%，其中货代、物流子行业的调薪比例在6%左右，而空运、船运子行业由于业务受到金融危机的严重影响，调薪比例均在4%左右。随着国内外经济的逐步复苏，各大物流企业近期在薪资方面也越来越积极，不少企业纷纷表示将提高加薪幅度。预计今年物流及运输行业的薪资增长率平均将达到6.8%，与全国的薪酬增长趋势相同。

房地产行业

韬睿惠悦公布的2010年度房地产行业整体奖酬调研结果显示，预计该行业2011年平均加薪幅度将达到8.3%，比2010年的实际加薪幅度高出0.8个百分点。而随着众多房地产企业开始进入商业地产，令该行业对人才的需求更加多元，尤以投资并购和招商租赁人才最为抢手。“政策调控的背景下，房地产企业开始意识到商业地产有利于平衡企业风险，许多开发商都开始更多地介入商业地产开发领域，这令一批新的岗位应运而生。”韬睿惠悦中国区奖酬业务发展副总经理兼首席顾问许文宗表示。

尽管新出台的一系列调控政策，给行业发展带来许多不确定因素，但仍有83%参加调查的企业表示今年会增加正式雇员人数，这从一个侧面说明地产企业对行业前景总体持乐观态度。

减少税率层级

“费用扣除标准要考虑国家当前的现实情况以及未来三至五年的发展状况。”刘剑文建议，将9级税率缩减为4到5级，同时第一级调整为4000元或5000元，税率5%.

目前，中国对工资薪金所得实行的是9级超额累进制。按现行税率表，扣除“三险一金”和2000元费用后，超出金额在0-500元、500-2000元、2000-5000元、5000至2万元，分别对应5%、10%、15%和20%的税率。对于超出部分在2万元以上的，每隔2万元，税率增加5个百分点，最高税率为45%.

刘剑文介绍，工薪阶层主要适用前三级，第一级为500元，税率5%;500至2000元为第二级，税率10%;超过2000元至5000元的部分为第三级，税率15%.他建议，将9级税率缩减为4到5级，同时第一级调整为4000元或5000元，税率5%.

早报记者了解到，有不少专家都倾向于减少税率层级、扩大级差间距的做法。

中央财经大学税务学院副院长刘桓2月19日接受媒体采访时也表示，“当前的税率设置级数太多，级距太窄，9级的级距划分得非常细，特别是低税率部分的级距太窄。”他还举例说，“比如一个人挣了2500元工资，扣除2000元以后，剩下的500元按照5%的税率缴纳税收;如果挣了2600元，500元以上的100元就要征收10%的税率，这样的递进速度是非常快的。目前，一般的中产阶层月收入在5000-10000元之间，这个级次税率达到20%，反映到个体就是收入不高，但是税收比例却很大。”

考虑纳税人个体差异

与民众所聚焦的“个税起征点应当是2000、3000、还是5000”不同，政策制定的参与者与决策者们考虑的则是“工资薪金所得费用扣除标准”的问题。其中，呼声最高的包括，要求费用扣除额应该根据地域差异实行不同的标准，不应“一刀切”;要求以家庭为单位征收个人所得税。

刘剑文介绍说，工资薪金所得费用扣除一般应当包括三方面，一是为获得应税收入而支出的必要的成本和费用，即经营费用;二是维持纳税人自身生活的最低消费支出，即个人生活支出;三是纳税人家庭成员的最低生活费用支出，即家庭生计费用。

而中国是按综合法确定对全体居民统一适用的费用扣除额，主要是考虑个人的食品、衣着、医疗、文化、交通、居住和日用杂品的全国平均费用。

但恰恰是这统一的扣除标准容易造成税负的不公平。刘剑文认为，统一的扣除标准仅仅考虑了人均消费支出，没有区分不同区域、不同家庭的个人在纳税能力上的差异。“比如，相同收入的个人，由于地区消费水平差异，生活消费支出存在巨大差异。纳税人的家庭状况，如结婚与否、教育子女及赡养老人的数量、医疗费用等都对纳税人的消费支出有重要影响。”

“因此，确立完全统一适用的扣除标准，实际上忽视了纳税人之间的个体差异，必然造成不同税收负担能力的纳税人承担相同的税负，不符合量能课税的要求。”刘剑文表示。

但这并不意味可以实行浮动的税率制度。有专家表示，比如说上海是3000元，青海是2000元，青海人就会想办法把收入弄到上海来;关于地方差异的问题，或可通过中央财政拨款来解决。

以家庭为单位征个税

除此之外，“以家庭为单位征收个税”得到了更多呼应。

中国的工资薪金所得费用扣除标准是依据城镇居民人均消费性支出，包括食品、衣着、家庭设备用品及服务、交通和通讯、教育文化服务、居住、杂项商品和服务等支出。但是，并不包括对没有收入的家庭成员的赡养费用、医疗费用、教育费用、购房费用等家庭重大支出项目。

刘剑文认为，目前工资薪金所得费用扣除是单纯的综合性扣除，应该考虑综合性扣除和专项扣除相结合。“综合扣除，不区分各种支出的性质，统一按一定的标准进行扣除。增加专项扣除，可以针对不同人群和消费结构，来具体缓解一些目前靠标准扣除难以达到公平合理的状况。比如老人的赡养支出、小孩的教育支出等。”

由此，如果将家庭生计费用纳人费用扣除范围，就要求建立以家庭为单位的纳税申报制度。

“个人所得税法改革应当由目前以个人作为纳税主体，调整到以家庭作为纳税主体和以个人作为纳税主体两种方式。允许纳税人根据自身情况进行选择，既可以选择以个人作为纳税主体，也可选择以家庭作为纳税主体。”刘剑文说。

但需要指出的是，在国家大的税收征收体制没有发生变化的情况下，“以家庭为单位征收个税”的可操作性问题，受到挑战。刘桓在去年“两会”期间曾表示，“这一制度实施起来最大的难度在于家庭财产的申报，以及公正与透明监管体系的构建。”他表示，以家庭为单位征收个税，其制度设计更加复杂、困难。在注重培养和提高公众自觉纳税意识的同时，还需要通过完善相关税收监控制度，对家庭财产申报进行有效监控。

个税指数化或成趋势

早报记者在采访中发现，“淡化起征点”成为不少学者强调的观点，其更关注更科学地制定所得费用扣除标准。

刘剑文就主张“建立工资薪金所得费用扣除标准弹性机制”，不应当以严格的立法修正的方式实现二者的联动，以保证费用扣除标准与CPI上涨同步，同时避免频繁的税法修订。如借鉴美国的税收指数化， 使工资薪金所得费用扣除标准根据每年CPI的变化来确定。

具体而言，可以确定某一年为基准年，依照该年度的基本消费支出的数额确定工资薪金所得的费用扣除标准，在此基础上，确定以后各个年度费用扣除标准浮动的基本指标，如物价指数或平均工资指数，从而建立费用扣除标准与宏观经济环境变化及其所导致的纳税人收入增长之间的联动关系。费用扣除标准的浮动，可以由全国人大修订个人所得税法，授权国务院根据物价指数或平均工资水平的变动幅度加以调整。

但刘剑文也坦陈，个税指数化的实施仍需时间，并不会马上推行。

事实上，不仅仅是个税指数化这一项，发端于十年前的国内个税制度改革，一路进展缓慢。“个人所得税法仅在2007年修改过两次。税的问题比较敏感，涉及多种利益博弈，以及税务、财政等各部门关系的协调。既要兼顾国家和纳税人利益，又要考虑中央和地方利益。一方面，费用扣除标准提高，纳税人的收入就会多一些，但政府的收入就会减少。从中央和地方的关系来看，如果费用扣除标准提高太多，就会使地方税收减少，地方支出就需要中央加大财政转移支付力度。”刘剑文说，当前中国的个税改革，“牵一发而动全身”，需要稳步推进。

根据权威机关透露的最新消息，2010年中央部门预算首次实现向社会公开，全年共有74个中央部门亮出账本，向社会公开了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表。

全国人大财政经济委员会副主任委员、常委会预算工作委员会主任高强去年3月接受新华社记者专访时曾说：“国家预算是公共资金”，“经人大批准的预算向社会公开，本是政府部门应尽的职责”。他同时坦承有关方面“过去对此重视不够”，“政府部门必须认真对待，切实研究解决”。

预算公开事关人民群众的知情权、监督权。近年来，作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会认真履行职权，依法不断加强对经济工作的监督力度，督促国务院有关方面推进预算公开，不断取得新进展。

去年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议结合审议2009年中央决算报告，首次开展专题询问，国务院有关部门负责人实事求是地回答了常委会组成人员的问题，并表示会将包括推进预算公开在内的有关问题建议落实整改情况及时报告全国人大常委会。

这次常委会会议后，国务院有关方面认真贯彻落实全国人大常委会有关决议要求，研究办理常委会第十五次会议的有关审议意见，进一步加强预算管理，改进财政工作。

8个月之后，在今年2月底举行的十一届全国人大常委会第十九次会议上，全国人大常委会将国务院有关方面报来的关于落实全国人大常委会对2009年中央决算报告审议意见的函以及全国人大财政经济委员会、常委会预算工作委员会的审议意见印发会议。

来函报告的有关方面积极推进预算公开新进展，格外引人关注。根据对171家中央部门的书面调查，2010年共有74家中央部门向社会公开了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表。这是中央部门首次向社会“摊开”自己的“账本”。

中央财政预算主动公开的范围也进一步扩大。2009年，国务院有关部门首次向社会主动公开经全国人大批准的当年中央财政收入预算表等4张报表。2010年，国务院有关部门推进预算透明工作再次实现突破，经全国人大审议通过的中央财政预算12张表格向社会进行公开，比2009年增加了8张预算表，涵盖了政府性基金预算和国有资本经营预算。

与此同时，中央财政预算公开的内容更加细化。2010年公开的中央本级支出预算细化为23“类”123“款”，比2009年增加了2“类”82“款”内容。

关于基本建设项目和行政经费预算、执行情况的公开问题，社会各界一直比较关注。印发常委会会议的国务院有关来函表示，财政部非常重视做好相关工作，正抓紧研究完善现行政府收支分类体系、反映基本建设支出和行政经费的方案，本着积极稳妥的原则，2011年暂采取统计的方式，获取基本建设支出和行政经费预算数和决算数。